中国食品安全战略研究

保障和提高健康水平是提高人类福利的基本要求，而食品安全则是保护人类生命健康，提高人类生活质量的基础。不论是在发展中国家，还是在发达国家，食源性疾病一直是人类健康的重要威胁。据估计，全球人口中每年大约有三分之一的人有食源性疾病经历。近年来，疯牛病、口蹄疫、禽流感、二英等重大食品安全事件的爆发和流行已经对世界各国经济和社会发展产生了重要的影响。食品安全问题不仅直接与公众健康相关，而且对国际贸易产生了非常重要的影响。随着经济全球化和国际食品贸易的增加，各国都制定了严格的食品安全技术法规和标准，对进口食品的质量安全提出了越来越高的要求。目前，食品安全已成为全球性的重大战略性问题。
改革开放以来，中国在提高食物供给总量、增加食品多样性以及改进国民营养状况方面取得了令世人瞩目的成就，食品安全水平也有了明显的提高。中国政府对食品安全问题高度重视，近年来已经实施了一系列旨在确保食品安全和质量的行动计划。但必须看到，长期以来，中国的食品供应体系主要是围绕增加食品供给数量问题而建立起来的，目前在投入品供给、产地环境、防疫体系、农产品生产、食品加工以及销售等环节仍然存在安全隐患，食品不安全因素贯穿于食品供应的全过程，各大类食品均存在安全隐患，假冒伪劣屡禁不止、重大事故屡有发生。食品安全标准体系、食品安全检验检测体系、食品认证认可体系等方面还存在明显的不适应性。中国在食品管理上形成了多部门管理格局，而且不同部门仅仅负责食品链的不同环节。这种情况常常导致管理活动的重复、法律实施的不稳定、管理活动缺乏一致性和管理盲区的出现等，食品安全管理体制和法律法规体系有待完善。中国食品安全研究队伍、设备和经费都十分缺乏，科技成果和技术储备严重不足。
随着中国经济和社会的持续较高速度发展以及人们生活水平的提高，消费者对食品的安全性提出了越来越高的要求。与此同时，食品安全问题已经成为影响中国农业和食品产业国际竞争力的关键因素。基于食品安全问题的重要性和迫切性，科学技术部实施了 《“十五”食品安全重大科技专项行动》。该专项行动的主要目的是重点研究生产、加工和流通过程中影响我国食品安全的关键监控技术，为建立有效的国家食品安全保障体系，完善食品安全标准、生产加工与流通过程技术规程、有关检测技术和方法等提供技术支撑。并通过综合示范，引导和带动地方的积极参与，使中国食品安全状况得到极大改善。《中国食品安全战略研究》是该专项行动的一个子项目。该课题研究的总体目标是提出我国食品安全的战略目标以及中长期发展思路，为国家制定有关食品安全政策、法规和法律提供依据。
鉴于食品安全问题研究涉及的领域十分广泛，国内对食品安全问题的研究还十分薄弱，为了完成本项研究任务，国务院发展研究中心和科学技术部组织力量开展了跨部门、跨学科的协作研究。先后有国内50余家机构、150多位研究人员参与了该课题研究。该课题共完成了50余项专题研究成果。这些专题涉及的内容非常广泛。从食品监管部门看，介绍了中国主要食品安全监管部门的职责分工、近年来实施的各种食品安全行动计划，研究了食品安全管理体制改革的方向；从食品安全的支持体系看，对食品安全科技支持体系、危险性评估、标准体系、检验检测体系、认证体系、信息服务体系、应急机制等方面的国际经验、国内进展、存在的问题以及解决方案分别进行研究；从食品安全所涉及的众多环节看，紧紧围绕净化产地环境、加强植物检疫和动物防疫与检疫、保证投入品质量、规范生产行为、强化监测预警、严格市场准入等关键环节对如何建立“从农田到餐桌”的全程控制体系进行研究； 从不同食品种类看，对粮食类食品、食用油、蔬菜、果品、畜禽产品、水产品等主要食品的安全问题进行研究；从国际经验看，对美国、欧盟、德国、英国、荷兰、加拿大、日本、澳大利亚、韩国、印度、泰国、巴西等国的食品安全监管体制特征、成功经验、教训分别进行总结；基于转基因食品的特殊性与重要性，还专门设立专题对该问题进行系统研究。此外，还对如何突破国外技术性贸易壁垒，建立适合我国国情的技术贸易措施体系进行了专题研究。
在专题研究基础上，课题组根据全面建设小康社会的要求，以提高公众健康水平、促进就业和提高农民收入、增强中国食品产业的国际竞争力为目标，在借鉴国际食品安全管理有益经验的基础上，提出了我国食品安全战略的总体框架。针对我国食品安全存在的问题，课题组认为，建立有效的国家食品安全保障体系，应提高食品安全科技水平，突破食品安全中的科技“瓶颈”制约；以风险评估为基础，建立既符合中国国情又与国际接轨的食品安全标准体系；建立政府各监管机构之间分工明确、协调一致的食品安全管理体制；建立统一、权威、高效的食品安全检验检测体系；建立有效的技术性贸易措施体系；建立统一、规范的食品认证认可体系；建立健全食品安全应急反应机制；建立统一协调的法律法规体系；逐步实行市场准入制度；实行食品溯源管理制度，完善标签管理；完善食品供应组织体系；完善信息发布制度；充分发挥行业协会、媒体的作用；加强教育和培训；加强国际交流与合作等。
呈现在读者面前的《中国食品安全战略研究》一书是该项研究的主要成果。由于食品安全问题是一个新的研究课题，我们对该问题的研究还是初步的，希望读者对本书不足之处给予批评指正。
化学工业出版社为本书的出版做了大量的工作，在此表示诚挚的谢意。

确保食品安全不仅是保护人民生命健康，提高人民生活质量的基本要求，也是提高我国农业和食品工业竞争力，促进我国食品对外贸易的重要基础。为了加强我国食品安全保障体系的建设，国务院发展研究中心和科学技术部组织国内50余家机构的专家对我国食品安全战略问题开展了跨学科、跨部门的研究。呈现在读者面前的《中国食品安全战略研究》一书是该项研究的主要成果。本书从食品安全监管国际经验、主要食品安全监管部门的行动、食品安全支持体系、食品安全过程控制、主要种类食品安全、转基因食品安全、技术性贸易壁垒与食品安全等不同角度对我国食品安全进行了系统的研究，在总结国内外食品安全监管经验的基础上，提出我国食品安全的战略目标以及中长期发展思路。

第一篇 总 体 报 告
第一章 食品安全战略研究综合报告3
 前言3
 一、中国食品安全现状评估4
 （一）改革开放以来，我国在提高食物供给总量、增加食品多样性以及改进国民营养状况方面
取得了令世人瞩目的成就，食品安全水平也不断提高4
 （二）我国食品安全方面存在的问题、影响及其成因5
 二、我国食品安全战略指导思想、基本原则和目标17
 （一）指导思想17
 （二）基本原则17
 （三）目标18
 三、食品安全战略重点领域19
 （一）提高食品安全科技水平19
 （二）完善食品安全标准体系28
 （三）建立政府各监管机构之间分工明确、协调一致的食品安全管理体制36
 （四）建立统一、权威、高效的食品安全监测体系46
 （五）完善我国食品认证认可体系55
 （六）建立健全食品安全应急反应机制58
 （七）建立统一协调的法律法规体系63
 四、食品安全保障措施68
  （一）增加投入，改善投入结构，完善投资管理体制69
 （二）逐步实行市场准入制度70
 （三）实行食品溯源管理制度，完善标签管理72
 （四）完善食品供应组织体系74
 （五）综合示范，逐步推广75
 （六）完善信息发布制度77
 （七）加强教育和培训77
 （八）充分发挥行业协会、媒体的作用78
 （九）加强国际合作79

第二篇 食品安全监管国际经验研究
第二章 发达国家食品安全监管概况83
 一、发达国家食品安全监管发展主要趋势83
 二、发达国家食品安全主要监管手段83
 （一）实行食品安全性评价84
 （二）加强食品安全风险性分析84
 （三）逐步推行HACCP、GMP等质量安全体系84
 （四）加强食品标签的风险管理84
 三、发达国家食品安全监管的共性特点84
 （一）充分发挥食品标准权威管理机构的职能84
 （二）注重与国际标准接轨85
 （三）标准具有很强的可操作性与可检验性85
第三章 发达国家食品安全主要监管模式比较86
 一、发达国家食品安全监管模式概况86
 二、美国食品安全监管模式及其演变86
 （一）美国食品安全监管历史86
 （二）美国联邦食品安全监管现状87
 （三）美国食品安全监管模式存在的问题与不足95
 （四）美国食品安全监管模式改革及其争论96
 三、丹麦食品安全监管模式及其演变：改分散监管为集中统一监管97
 （一）改革前的食品安全监管体系97
 （二）监管机构合并过程97
 （三）监管机构合并后的成效98
 四、英国食品安全监管模式：为什么食品安全总出问题98
 （一）英国食品安全监管体系现状98
 （二）英国现行体系存在的问题99
 （三）英国食品安全监管体系未来的发展趋势100
 五、其他发达国家食品安全监管模式及其特点101
 （一）欧盟：独立行使职能的食品安全管理局101
 （二）加拿大：重视技术支持的食品检验署103
 （三）德国：对各生产环节严格进行监管104
 六、发达国家食品安全监管体系的共同特征104
 （一）食品技术标准水平高，法规较严104
 （二）在制定和实施食品等标准时，都将其与食品安全紧密结合105
 （三）严格检测，注重信息交流105
 （四）美国与欧盟都十分关注有机食品的发展105
第四章 我国食品安全监管与发达国家的差距106
 一、食品安全监管行政机构设置不合理，职责不明确106
 二、缺乏食品安全的系统监测与评价背景资料106
 三、关键检测技术和设备与发达国家有较大差距106
 四、未全面采用与国际接轨的危险性评估技术和控制技术107
 五、在新技术、新工艺、新资源加工食品安全性方面的差距107
 六、法律、法规和标准建设方面存在差距107
第五章 发展中国家食品安全监管面临的问题及发展趋势109
 一、发展中国家食品安全监管概况109
 （一）发展中国家食品安全监管的意义109
 （二）发展中国家食品安全的影响因素109
 （三）发展中国家食品安全监管的困境109
 （四）发展中国家食品安全监管的未来发展趋势109
 二、发展中国家食品安全监管模式及其特点110
 （一）发展中国家食品安全监管模式特点及其比较110
 （二）印度食品安全监管模式111
 （三）泰国食品安全管理模式114
 （四）巴西食品安全监管模式117
 （五）三种模式对构建中国食品安全监管模式的启发119
 三、发展中国家食品安全管理存在的问题及对策119
 （一）食品出口119
 （二）国内食品安全管理120

第三篇 食品安全战略研究部门综合报告
第六章 卫生部综合报告123
 一、当前国际食品安全形势及采取的对策123
 （一）近年来食品安全给全球社会经济生活造成了重大影响123
 （二）国际社会及各国政府针对食品安全所采取的措施124
 二、对我国当前食品卫生和安全形势的认识和评价126
 （一）我国已经建立了较为完善的食品卫生监督执法体系126
 （二）食品卫生法律体系逐步完善127
 （三）食品卫生安全监督管理工作取得显著成绩127
 （四）当前存在的严重威胁公众健康和经济发展的食品卫生问题128
 三、卫生部门的职责及面临的机遇和挑战129
 （一）卫生部的具体职责129
 （二）县级以上地方卫生行政部门的职责130
 （三）面临的机遇与挑战130
 四、近期内我们正在和准备采取的对策措施133
 （一）加大卫生监督执法力度133
 （二）加强食品溯源管理制度建设134
 （三）在生产加工过程中大力推广良好卫生规范（GHP）和HACCP134
 （四）强化食品生产企业负责人自身管理水平和信誉评估制度134
 （五）进一步加强以《食品卫生法》为核心的食品安全法规标准体系建设134
 （六）提高卫生执法效率和依法行政水平，加强执法行为督查制度135
 （七）加强食品卫生监督执法工作的宣传以及对公众的食品安全知识教育，努力做好食品
安全信息公布和评价工作135
 （八）加强食品卫生检测和评价能力，及时了解食品卫生和安全中存在的问题136
第七章 农业部综合报告137
 一、农产品质量安全的重要意义137
 （一）农产品质量安全工作是统筹城乡经济社会发展，建设农村小康社会的必然要求137
 （二）农产品质量安全工作是新时期农业与农村工作的重大任务137
 （三）农产品质量安全工作是适应经济全球化趋势，扩大农产品出口的当务之急138
 二、农产品质量安全法律法规体系以及执法监督情况138
 （一）国外法律法规体系建设情况138
 （二）我国法律法规体系建设情况138
 （三）农业监督执法工作情况138
 （四）具体措施139
 三、农产品质量安全标准体系建设情况139
 （一）我国农产品标准化工作进展139
 （二）农产品质量安全标准体系建设存在的主要问题140
 （三）具体措施142
 四、农产品检验检测体系建设情况143
 （一）农产品检验检测体系状况143
 （二）农产品质量安全检验检测体系存在的主要问题144
 （三）具体措施144
 五、农产品质量安全认证体系建设情况145
 （一）我国农产品质量安全认证工作现况145
 （二）认证认可体系建设存在的主要问题146
 （三）具体设想146
第八章 国家质量监督检验检疫总局综合报告147
 一、食品安全战略研究的重大意义147
 （一）加强食品安全战略研究，确保食品质量安全，是维护广大人民根本利益，实践
“三个代表”重要思想的体现147
 （二）加入世界贸易组织对我国食品质量安全提出更高要求，提高我国食品质量安全水平
是促进食品出口的必由之路147
 （三）建立社会主义市场经济，促进食品工业发展，迫切要求建立一个适应市场经济
发展及与国际接轨的食品质量安全体系148
 二、我国食品安全法规体系148
 （一）《中华人民共和国产品质量法》148
 （二）《中华人民共和国食品卫生法》149
 （三）《中华人民共和国标准化法》149
 （四）《中华人民共和国进出口商品检验法》149
 （五）《中华人民共和国进出境动植物检疫法》149
 （六）《中华人民共和国国境卫生检疫法》149
 （七）《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》149
 （八）其他食品安全有关规章150
 三、我国食品安全现状评估150
 （一）当前我国食品质量安全面临的严峻形势150
 （二）从5类食品“两查”结果看当前我国食品质量安全的主要问题及其原因151
 （三）进（出）口食品存在的主要质量安全问题152
 （四）食品总体生产力水平较低，生产企业不具备生产必备条件是造成食品
质量安全问题严重的根本原因154
 四、我国食品质量安全监管模式154
 （一）我国食品安全监管职能分工155
 （二）国家质检总局在食品安全方面承担的主要职责155
 （三）国家质检总局食品质量安全监管体系总体框架156
 （四）我国食品安全监督管理体系完善和发展的方向157
 五、质检部门食品安全监督管理工作取得的主要成效158
 （一）建设形成统一管理、分工负责、运转协调的食品质量安全管理体系159
 （二）突出重点，不断加大国内食品质量安全监督管理力度159
 （三）加强进出口食品安全管理工作160
 （四）加强食品安全法规和标准体系建设161
 （五）加强食品质量安全检验检测体系建设161
第四篇 食品安全支持体系研究
第九章 食品安全科技支持体系研究165
 一、发达国家食品安全的科研体制165
 （一）食品安全科研经费的来源165
 （二）未来发展趋势166
 （三）美国的食品安全科研管理体制：现状与问题167
 二、国外食品安全科技发展现状与趋势168
 （一）国外食品安全性评价技术169
 （二）国外食品安全标准研究与制定169
 （三）国外检验检测技术170
 （四）国外食品安全监测体系171
 （五）国外投入品安全控制技术173
 （六）国外食品供应过程安全控制技术174
 （七）国外动植物防疫检疫与产地环境控制175
 （八）国外食品安全软科学研究176
 三、我国食品安全科技取得的成就与问题176
 （一）成就176
 （二）问题179
 四、食品安全科技发展的指导思想、原则、目标182
 （一）指导思想182
 （二）原则182
 （三）21世纪初总体目标183
 （四）任务183
 五、建立我国食品安全科技支持体系184
 （一）发展食源性危害危险性评估技术184
 （二）建立国内统一的、与国际接轨的、符合“从农田到餐桌”管理要求的
食品安全标准体系185
 （三）发展可靠、快速、便携、精确的食品安全检测技术186
 （四）建立和完善监测网络体系187
 （